Эта ссылка откроется без VPN
Резюме
Много лет Запад не мог выстроить стратегию отношений с Беларусью из-за невысокой значимости страны, ее растущей зависимости от Москвы и нехватки рычагов для того, чтобы быстро повлиять на Минск. Эта статья предлагает другую парадигму отношения к белорусскому вопросу. Вместо пассивного реагирования на действия Минска Запад должен расширить горизонт планирования и создавать стимулы для того, чтобы в будущем Беларусь пошла по оптимальной траектории.
Целью проактивной стратегии Запада должна быть демократическая Беларусь, вышедшая из-под российского военно-политического доминирования. Любой прогресс на этом пути ценен, поскольку снижает риски для региона и соответствует запросам большинства белорусов. Такой сценарий возможен, поскольку даже сейчас есть существенные отличия как между двумя обществами, так и между стратегическими интересами российского и белорусского режимов.
Западу важно сохранять реалистичную планку ожиданий от самого себя. Белорусский кризис неразрешим в обозримой перспективе лишь западными усилиями. Приблизить Беларусь к желаемому состоянию можно, но это требует качественного усиления военной помощи Украине и экономического удушения России. Это в комплексе сделало бы Минск более «сговорчивым», то есть отзывчивым на те стимулы, что уже сейчас есть у Запада в руках. Однако сложно ожидать быстрого рывка в обоих этих направлениях лишь потому, что это пошло бы на пользу перспективам Беларуси.
Поэтому мы остановимся на менее амбициозных рекомендациях с более долгосрочным эффектом. Во-первых, Западу стоит поддерживать главный драйвер будущей политической модернизации Беларуси — продемократический сегмент ее общества, который проявил свой потенциал в 2020 году. Для этого нужно поощрять связи этих людей с демократическим миром, а не помогать режимам в Минске и Москве изолировать их от Запада. Кроме прочего, важно сохранить инфраструктуру белорусских медиа в изгнании — единственного источника свободной информации о Беларуси для мира и самих белорусов.
Во-вторых, необходимо сделать санкции по-настоящему гибким инструментом. Этот подход подразумевает как ужесточение санкций, чтобы не допускать их легкого обхода, так и их оперативное ослабление, когда нынешняя или следующая власть в Минске будет готова к более серьезным уступкам для восстановления отношений с Западом. Для этого уже сейчас стоит подготовить дорожную карту с изложением поэтапных взаимных шагов по выходу из кризиса в отношениях. А затем донести это видение до Минска. Когда белорусская власть начнет делать описанные в дорожной карте шаги, Запад в первую очередь может предлагать встречные уступки по тем санкциям, снятие которых будет способствовать автономизации белорусской экономики от российской.
В-третьих, стоит сохранять каналы коммуникации с Минском, включая дипломатическое присутствие в Беларуси. По опыту последних лет периодические контакты для решения практических задач (вроде освобождения политзаключенных) не означают международной легитимизации режима Александра Лукашенко и не мешают Западу сохранять жесткую позицию. Устойчивая коммуникация также позволяет напоминать Лукашенко и его номенклатуре, что в отношениях с Западом возможен альтернативный путь — диалога и деэскалации. Важно, чтобы белорусское руководство не считало западный вектор закрытым навсегда и в критические моменты предпочитало этот вариант дальнейшим уступкам своего суверенитета Кремлю.
В-четвертых, Западу стоит уже сейчас регулярно требовать от России вывести свое тактическое ядерное оружие (ТЯО) из Беларуси, чтобы эта тема не выпала из общего контекста будущего послевоенного урегулирования в Восточной Европе. Вывод ТЯО снизит риски для всего региона и повысит способность Минска к более свободному внешнеполитическому маневру.
Наконец, в-пятых, чтобы не допустить полного исчезновения белорусской темы из повестки на Западе, нужно приложить усилия к институализации этого вопроса. Один из таких шагов — назначение спецпредставителей по Беларуси, чтобы координировать общую политику Запада по этому вопросу и по мере возможности удерживать его на повестке дня.
Введение
Интерес Запада к Беларуси всегда был мерцающим: то вспыхивал, то затухал. Временами новостной поток в мировых СМИ был предельно громким, и тогда о режиме Александра Лукашенко говорили буквально все. В другие периоды ситуация в Беларуси волновала разве что восточноевропейских политиков.
Такое положение дел предопределяет неспособность западных стран выработать единую стратегию проактивных действий на белорусском направлении. Западу сложно даже определиться с целями своей политики в отношении Минска. Единственное, где нет разногласий, — это подходы к общим, гуманитарным ценностям вроде необходимости защиты прав человека.
В результате вся политика Запада на белорусском направлении — это цепочка реакций на разные вызовы, которые режим Лукашенко генерирует последние 30 лет. Такой подход не подразумевает долгосрочного планирования и едва ли позволяет рассчитывать на успех. Особенно учитывая то, что у этого «успеха» до сих пор нет даже четкого определения.
Проблема усугубляется во многом справедливыми аргументами о том, что у западных стран мало рычагов влияния на Минск, а ситуация в Беларуси выглядит устойчиво замороженной благодаря российскому доминированию там.
В этой статье содержится несколько идей по выходу из заколдованного круга апатии и отсутствия интереса к белорусскому вопросу. Мы сфокусируемся на тех опциях, которые еще остаются в арсенале у Запада, но при этом не требуют коренного пересмотра приоритетов внешней политики и учитывают ее реальные возможности.
Не всегда заметный зазор
Для многих западных политиков не очевидно, обладает ли Беларусь достаточной субъектностью, чтобы иметь отдельную стратегию отношений с этой страной. Показательно, что как минимум на уровне санкционной политики ЕС и США давно объединили Минск и Москву. За два последних года было всего несколько исключений (вроде небольших пакетов персональных санкций на годовщину белорусских выборов 2020 года), которые лишь подтверждают правило.
Беларусь воспринимается как намертво прикованный к России сателлит. И причины этого понятны. Владимир Путин встречается с Александром Лукашенко чаще, чем с большинством высших российских чиновников. Российская армия свободно использует белорусскую территорию и военную инфраструктуру для своих нужд. С лета 2023 года в Беларуси размещено российское тактическое ядерное оружие (или как минимум его компоненты)1. Две трети белорусского товарного экспорта приходится на Россию, а значительная часть от оставшейся трети зависит от российской логистики. Минск состоит во всех постсоветских интеграционных альянсах. Россия оплачивает лояльность через дешевые энергоресурсы, новые кредиты, рассрочку и рефинансирование старых долгов и другие формы поддержки.
Однако зазор между стратегическими интересами Минска и Москвы по-прежнему существует. Базовая потребность любого авторитарного режима, включая белорусский, — сохранение суверенитета. А российская власть явно считает независимость Беларуси и Украины исторической ошибкой.
Дистанция между интересами Минска и Москвы может меняться в зависимости от регионального контекста и экономической ситуации в обеих странах. Почвой для новых противоречий может стать, например, снижение способности или желания Москвы финансово обеспечивать Беларусь в тех же объемах, что и сейчас. Именно такое несовпадение «спроса и предложения» в этой паре становилось причиной многих конфликтов с начала 2000-х.
Формальные и неформальные цепи
Минск и Москва — лидеры постсоветского пространства в том, что касается глубины интеграции. Однако эта глубина неравномерна в разных сферах. А массив подписанных за четверть века бумаг часто маскирует тот факт, что многие из них функциональны ровно постольку, поскольку на это есть добрая воля участников интеграции.
Наиболее тесным можно считать военное измерение союза. В Беларуси нет российских подразделений со статусом военной базы, однако двусторонние соглашения закрепляют размещение двух российских военных объектов (с общим персоналом около 1500 человек), тактического ядерного оружия и учебно-боевых центров ПВО и ВВС. При этом на уровне двусторонних документов Москва не имеет прямого контроля над белорусской армией. Переход в эту стадию, по соглашениям о региональной группировке войск и единой системе ПВО, будет требовать согласия Минска.2
На политическом уровне организации вроде СНГ и ОДКБ давно превратились в форумы для регулярных встреч лидеров постсоветских стран. Обе структуры работают по принципу консенсуса и не налагают на участников каких-то наднациональных обязательств, от которых невозможно отказаться. Решения в Евразийском экономическом союзе также принимаются консенсусом на трех верхних из четырех уровней управления организацией — в Советах глав государств, глав правительств и вице-премьеров.34
Самой продвинутой формой интеграции считается Союзное государство (СГ) Беларуси и России, однако его реальное состояние далеко от конфедерации — той системы, которая де-факто была прописана в Договоре об СГ 1999 года. Предпринимавшиеся в последние годы попытки углубить эту интеграцию к прорыву не привели. Вместо амбициозных «дорожных карт» интеграции, предложенных Москвой в 2019 году, стороны к концу 2021-го сошлись на 28 «союзных программах». Эти документы лишь обеспечили частичную гармонизацию законодательства в нескольких отраслях, без создания наднациональных органов. Исключением стал «налоговый комитет», который планируют создать в 2024 году как мониторинговый орган при Постоянном Комитете СГ. И даже в этом новом органе сохранится паритет в принятии решений (по шесть голосов у Беларуси и России).5 На равенстве числа голосов базируется работа всех остальных органов СГ.
То есть если Минск захочет парализовать работу любой из этих интеграционных структур или приостановить фактическое участие в ней, то у Москвы не будет формальных инструментов, чтобы этому помешать. Минск последовательно торпедирует их создание в двустороннем и многосторонних форматах. Это еще одно проявление фундаментальной разницы в интересах двух режимов: Беларусь стремится сохранить автономию, а Россия — расширить сферу своего доминирования.
Однако неформальные рычаги в руках России выглядят куда более серьезными сдерживающими факторами для любых маневров Минска при Лукашенко и после него. Это касается в первую очередь зависимости белорусской экономики от РФ. Потенциальная нормализация отношений Минска с Западом способна восстановить какие-то из утерянных торгово-логистических и даже энергетических связей, но это лишь смягчит проблему, а не решит ее полностью. Минск не сможет покинуть общую торговую и таможенную зону с Россией без колоссального шока для экономики.
Тут важно зафиксировать, что отказ от крайностей в оценке отношений Беларуси и России — обязательный первый шаг к выработке стратегии Запада на белорусском направлении. Зависимость Минска от Москвы глубока. Однако многие интеграционные уступки, на которые пошел Лукашенко за годы правления, обратимы в будущем при удачном стечении обстоятельств, на часть из которых Запад может повлиять. Внешнеполитическая автономия Минска ослаблена, но не исчезла полностью и не статична — как минимум потому, что проистекает из фундаментальной разницы в стратегиях политического выживания двух режимов. Эта разница может еще более наглядно проявиться при смене обстоятельств. Например, в случае ослабления России по итогам войны.
Отдельный народ
Отношение белорусского общества к войне и собственному месту в регионе — еще один фактор, отличающий Беларусь от России. В перспективе эта разница может стать главной движущей силой возвращения Минска к менее пророссийскому курсу. По прошествии почти двух лет полномасштабной войны многочисленные социологические исследования через онлайн-панели6 и телефонные опросы7 показывают прочный антивоенный консенсус в белорусском обществе. Число сторонников участия белорусской армии в войне на стороне России все это время варьируется от 3% до 10% в зависимости от метода опроса. Позицию и цели России в войне поддерживают от трети до 40% белорусов. Использование белорусской территории для обстрелов Украины и вторжения туда в феврале 2022 года, размещение в Беларуси лагеря вагнеровцев и ядерного оружия летом 2023-го — все эти действия находили поддержку 20–35% респондентов. Полной победы Москве желает лишь четверть белорусских горожан (вдвое меньше хотят победы Украины, остальные выступают за немедленное перемирие).8 Иными словами, несмотря на интенсивную российскую милитаристскую пропаганду и военный союз Лукашенко и Путина, большинство белорусов хотят держаться подальше от войны в Украине.
В этих результатах проявляется не только присущий белорусской национальной культуре пацифизм. Большинство белорусов, вне зависимости от политических предпочтений, давно понимают: у страны есть свои суверенные интересы. Именно поэтому среди белорусов уровень поддержки идей о слиянии Беларуси и России не превышает 10%.9 А, отвечая на вопрос об идеальном внешнеполитическом позиционировании Минска, около 60% белорусов долгие годы выбирали какие-то формы нейтралитета или равноудаленной дружбы со всеми центрами силы. Лишь с началом полномасштабной войны, когда вариант «дружить со всеми» стал менее реалистичным, наметился тренд на уменьшение нейтрального ядра в пользу пророссийского и проевропейского «краев». Но за нейтралитетом по-прежнему относительное большинство в 45–50%.
Как и многие другие переменные общественного мнения, эти настроения динамичны. С одной стороны, росту пророссийских настроений способствуют эмиграция сотен тысяч представителей активной части общества, ограничение доступа к независимым медиа и нормализация предельно пророссийского дискурса в госСМИ. С другой стороны, переутомление аудитории от военной повестки и остывание самой войны снижают потенциал «облучения» пророссийским контентом.
Прежде чем перейти к возможным целям и опциям политики Запада в отношении Беларуси, важно сделать промежуточный вывод. При немалом уровне симпатий к российским внешнеполитическим нарративам белорусы в своем большинстве четко отделяют свой национальный интерес от интересов России.
Ценность другой Беларуси
Отличия между интересами двух режимов, неравномерная и частично обратимая зависимость Минска от Москвы, дистанция между общественными настроениями в двух странах — все это должно служить предохранителем от фатализма. Сценариев долгосрочного будущего Беларуси немало — от военизированного аванпоста реваншистской России до предсказуемого и как минимум нейтрального государства, которое вернулось к кооперации с соседями и демонтирует наследие пророссийского авторитарного режима.
Причины, по которым вторая модель предпочтительна для западных демократий и Украины, кажутся очевидными, но их все-таки стоит проговорить.
Во-первых, доступ российской армии к белорусской территории увеличивает линию потенциального соприкосновения Украины с противником на 1080 км. Февраль 2022 года продемонстрировал опасность такого российского плацдарма вблизи от Киева. Беларусь, свободная от участия в военном альянсе с Россией, уменьшила бы риски для Украины и позволила бы Киеву эффективнее перераспределить дефицитные военные ресурсы.
То же можно сказать о проблеме Сувалкского коридора — перешейка на границе Польши и Литвы шириной около 100 км, который отделяет Беларусь от Калининградской области России. Некоторые военные эксперты ожидают, что в случае конвенционального военного столкновения РФ и НАТО российская армия первым делом попробует перерезать этот коридор для сухопутной изоляции стран Балтии от их союзников.10 Беларусь, выведенная из-под российского военного влияния, нивелирует эту геостратегическую уязвимость.
Другая причина, по которой Западу не должна быть безразлична траектория развития Беларуси, — угрозы, исходящие от самого белорусского авторитаризма при его долгосрочной консервации. Недружелюбная внешняя политика подобных режимов часто проистекает из того, что автократу нужно переключить внимание общества с внутренних проблем на внешнего врага. Правовой вакуум внутри таких стран также приучает их руководство к отсутствию сдержек и в отношениях с соседями.
Лукашенко за последние годы ярко демонстрировал примеры такого поведения. В мае 2021 года он принудительно посадил пролетавший над Беларусью пассажирский самолет Ryanair ради ареста активиста Романа Протасевича, а затем организовал многолетний миграционный кризис на западных границах Беларуси. Демократизация или как минимум модернизация белорусского режима в сторону менее деспотичной модели не является гарантией бесконфликтного сосуществования с соседями. Однако степень исходящих из Беларуси рисков это явно снизило бы.
В-третьих, наличие враждебной Западу Беларуси блокирует прямой торговый путь из Украины к Балтийскому морю, который был бы полезен как для снабжения Украины топливом, так и для экспорта ее товаров, включая зерно. В альтернативной ситуации он мог бы пролегать через белорусскую территорию, учитывая одинаковую ширину железнодорожной колеи в Украине, Беларуси и странах Балтии.
Наконец, делая шаг в сторону от прагматики, демократизация Беларуси была бы сильным моральным сигналом поддержки и мотивации для гражданского общества в других авторитарных странах. Десятилетия дрейфа в сторону более тоталитарного аналога Южной Осетии (то есть полностью зависимого от Москвы образования) тоже были бы сигналом, но совершенно другого рода.
По всем этим причинам Западу необходима проактивная стратегия в отношении Минска, подразумевающая дифференциацию усилий на двух направлениях — российском и белорусском. Сторонники пакетного подхода игнорируют как все описанные выше отличия между обществами и интересами режимов, так и потенциал автономизации Беларуси в будущем. Отсутствие отдельной стратегии для Минска делает менее вероятными или как минимум откладывает позитивные изменения в Беларуси.
В идеале итогом стратегии должно быть формирование самодостаточной демократической Беларуси, вышедшей из-под российского военно-политического доминирования. Однако даже движение к этой цели можно будет рассматривать как прогресс, достойный инвестиции усилий и ресурсов Запада.
Реалистичная планка ожиданий
Тесная зависимость Минска от Москвы очевидным образом снижает потенциал прямого воздействия Запада на белорусскую власть. Эффективность западного давления напрямую зависит от готовности России компенсировать Беларуси наносимый санкциями вред. И поэтому в 2008 и 2015 годах Минск пошел на временную нормализацию отношений с Западом, хотя санкции были несоизмеримо более слабыми, чем сейчас. Лукашенко просто не чувствовал надежной поддержки со стороны России. И чтобы хотя бы частично сбалансировать белорусскую внешнюю политику и торговлю, он согласился с главным требованием Запада — освободил политзаключенных.
Сегодня ситуация принципиально иная. Во-первых, теперь от Минска на Западе ждут куда более серьезных уступок. Во-вторых, произошла переориентация значительной части торговли и логистики на Россию, и Лукашенко осознает, что самые серьезные из доступных Западу санкций он пережил без особых катаклизмов. В-третьих, готовность Москвы финансово поддерживать Минск только выросла благодаря сближению Путина и Лукашенко на фоне войны.
В этой ситуации сложно надеяться, что Запад способен нарастить свое давление на Беларусь до такой степени, чтобы это поменяло базовые стимулы в поведении Минска. Источник основных из этих стимулов находится в России. Надежды решить санкциями «проблему Лукашенко» не так далеки от идеи решать, например, «проблему Кадырова», накладывая массированные западные санкции на Чечню.
Часто из этой констатации делается неверный вывод: раз мы не можем прямо решить белорусскую проблему сейчас, значит про нее можно забыть до того момента, как изменится геополитический контекст. Такой взгляд, продолжая сравнение с Чечней, не учитывает главное отличие Беларуси от любого российского региона — потенциал будущего дистанцирования от Москвы. Привязка коммунистической Польши или Чехословакии к СССР в годы холодной войны выглядела не менее прочно. Однако, перефразируя Булгакова, она оказалась не просто конечной, но и внезапно конечной.
Во-вторых, самоустранение в белорусском вопросе исходит из априори высокой планки ожиданий Запада от самого себя. Белорусский кризис действительно неразрешим в обозримой перспективе лишь усилиями Запада. Но это не означает, что Западу вообще не стоит ничего делать на этом направлении. Надо смириться с реалистичной планкой притязаний и выработать более долгосрочный взгляд на ситуацию.
Впереди в исторической перспективе — немало окон возможностей. Например, они могут возникнуть в связи с дальнейшим ходом войны в Украине или вследствие старения Путина и Лукашенко. Каждое из таких событий может спровоцировать политические землетрясения в России, Беларуси или в обеих странах одновременно.
И уже сейчас Запад должен к этому готовиться. Задача на обозримую перспективу — создавать предпосылки к тому, чтобы любым окном возможностей удалось воспользоваться. То есть приблизить Беларусь к модели демократического, предсказуемого для соседей и более автономного от России государства.
Действительно эффективные решения
Может ли Запад, не дожидаясь удачного момента истории, своими руками приблизить то время, когда Беларусь станет более отзывчивой на позитивные и негативные стимулы с его стороны? Безусловно, да.
Самый действенный ход — устойчивая военная и экономическая помощь Украине. Она должна быть нацелена на военное поражение России. То есть на нанесение ее армии такого урона, который вынудит Кремль прекратить войну. Как минимум западные страны должны убедить российскую элиту в бесперспективности идеи взять противника измором.
Окончание войны, которое бы привело к стратегическому ослаблению России, — это лучшая почва для последующего или параллельного решения белорусской проблемы. Лукашенко чуток к любому потенциальному ухудшению своего положения. И если война в Украине или противостояние России и Запада будет развиваться не в пользу Москвы, Минск начнет хеджировать риски. Учитывая практику последних 15 лет, это увеличит готовность Беларуси дистанцироваться от России и идти на уступки в своей внутренней политике. Это и будет начало желаемого прогресса.
Во-вторых, Запад может продолжать искать пути экономического ослабления России. А значит, уменьшения доступных Кремлю средств для поддержки Лукашенко. Такой сценарий — хорошая почва для возникновения конфликтов между властями Беларуси и России по поводу объемов поддержки. И, следовательно, для Минска будет стимулом что-то менять.
Однако к началу 2024 года стало очевидно, что оба компонента — поддержка Украины и экономическое удушение России — сталкиваются с серьезными препятствиями. Новые пакеты поддержки Киева и санкций против Москвы проходят с трудом — даже несмотря на все глобальные риски, которые несет возможный успех России в войне. И белорусский фактор не способен изменить эту ситуацию. Доступные Западу ресурсы вряд ли увеличатся и политическая воля западных политиков вряд ли усилится от того, что пункты «победа Украины» и «сдерживание России» дополнятся еще одним: «разрешение белорусского кризиса».
Именно поэтому дальнейшие рекомендации менее амбициозны. Они не будут касаться наиболее потенциально эффективных, но при этом предельно сложных решений, описанных выше.
1. Единственный двигатель демократизации Беларуси
Только продемократически настроенные белорусы могут стать драйвером будущей политической модернизации своей страны. 2020 год продемонстрировал: таких людей много и они представляют разные слои общества. Протестное движение затронуло малые и большие города, все регионы страны, частный и государственный сектор, множество профессиональных и демографических групп, а его лидерами на каком-то этапе стали женщины. В истории Европы с начала 1990-х сложно вспомнить много примеров настолько массовых и инклюзивных продемократических движений.
При этом белорусское общество, безусловно, не монолитно. У Лукашенко и ценностей, которые он олицетворяет, есть своя социальная база. Соотношение этих двух сегментов общества динамично. Репрессии, эмиграция сотен тысяч активных белорусов, идеологизация и милитаризация образования, блокировка и закрытие независимых СМИ, более агрессивная пророссийская пропаганда — все это факторы, которые подавляют потенциал продемократического сегмента.
Западным странам стоит противодействовать этому тренду. Или как минимум не помогать режимам в Минске и Москве изолировать белорусское общество от демократического мира.
Во-первых, одним из приоритетов западной поддержки должны оставаться белорусские независимые медиа в широком смысле этого слова. В Беларуси пока не заблокированы основные социальные медиа и платформы, а сами медиа и блогеры находят технические возможности для обхода блокировок. Они единственный источник относительно доступной свободной информации для белорусов. Все значимые показатели общественного мнения — от взглядов на войну, Россию или Запад до отношения к Лукашенко и общей приверженности демократическим ценностям — коррелируют с тем, какие медиа потребляют респонденты.11
Некоторые исследования показывают, что в последние два года белорусская аудитория тех независимых СМИ, которые работают из-за рубежа, постепенно сокращается.12 Это объясняется как страхом перед наказаниями даже за подписку на «экстремистские» источники информации (то есть почти все негосударственные медиа), так и общей растущей деполитизацией белорусского общества. При этом во время резонансных событий (таких как начало полномасштабной войны, объявление мобилизации в России или мятеж Пригожина) аудитория медиа резко вырастает. В такие моменты даже менее политизированные и опасающиеся репрессий белорусы хотят получать неподцензурную информацию.
Исходя из этого, поддержку медиа следует воспринимать как инвестиции в инфраструктуру. Она может быть менее востребована сегодня, чем на пике протестной активности в Беларуси в 2020 году. Но в поворотные моменты истории многое будет зависеть от наличия доступа белорусов к альтернативной информации. Поэтому инфраструктура независимых медиа должна пережить сегодняшние времена деполитизации и репрессивной реакции внутри страны.
Во-вторых, нельзя создавать искусственные барьеры для мобильности белорусов. Практика выдачи туристических и образовательных виз должна поощряться и расширяться. То же касается физической мобильности — количества открытых погранпереходов и транспортного пассажирского сообщения. Между Беларусью и ее западными соседями ежедневно курсируют десятки туристических автобусов, которые часто попадают в многочасовые пробки на границах. Все из-за малого числа работающих погранпереходов и их перегруженности. С начала пандемии в 2020 году было прервано железнодорожное пассажирское сообщение с Вильнюсом и Варшавой. Его необходимо восстановить.
Часто усложнение мобильности — это результат действий Минска. Именно он последовательно сокращал число западных консулов в Беларуси (уменьшая тем самым их возможность выдавать визы) и инициировал миграционный кризис, что спровоцировало ужесточение охраны границ западными соседями. Однако некоторые западные страны сами решили прекратить или сократить выдачу туристических виз (или выдавать однократные визы вместо многократных), обосновывая это интересами безопасности после начала войны. Такая же логика часто упоминается западными дипломатами в ответ на предложения по возобновлению движения пассажирских поездов.
Эти решения хотя и понятны с точки зрения реакции демократических правительств на запросы своих избирателей, не всегда выглядят продуманными. Для агентов белорусских и российских спецслужб, действительно представляющих угрозу Западу, такие барьеры не являются серьезным препятствием на пути в ЕС — они при необходимости смогут попасть в Литву или Латвию в обход закрытых погранпереходов и многочасовых очередей на границе с Беларусью. Но чем более закрытой будет граница для обычных белорусов, тем менее устойчивы будут их связи с Западом, а также своими родственниками и друзьями, уехавшими из-за репрессий.
До 2020 года белорусы были самыми активными получателями шенгенских виз в мире в пересчете на душу населения.13Запад должен быть заинтересован в сохранении мобильности белорусского общества, развитии его связей с Европой, включая образование и бизнес. Замыкание белорусов внутри страны и переориентация их поездок на восток только ослабит проевропейские настроения в стране. Главными бенефициарами этого тренда будут власти Беларуси и РФ.
2. Санкциям — гибкость
Санкции — самый весомый из доступных Западу инструментов прямого воздействия на Беларусь. Дискуссии об их эффективности обычно начинаются (и иногда заканчиваются) на стадии определений: что есть «эффективность» и исходя из каких стартовых задач ее необходимо измерять? Некоторые эффекты санкций находятся в области альтернативной истории и поэтому трудно поддаются оценке. Например, насколько иным было бы поведение Лукашенко в условиях отсутствия западных санкций? Пошел бы он на еще более деструктивные шаги, осознавая свою безнаказанность? Или, наоборот, был бы сговорчивее?
То же касается и сдерживающего эффекта санкций в отношении третьих стран. Представим, что Запад не отреагировал на перехват Минском гражданского самолета или создание искусственного миграционного кризиса. Стали бы такие действия более приемлемы в глазах других похожих режимов?
Остановимся на основной и максимально прикладной задаче санкций в отношении Беларуси — побудить Минск изменить свое поведение, нанеся ему экономический урон.
Вынесем за скобки те ограничения, цель которых — закрыть лазейки в санкциях против России. Эти меры включают в себя запрет на экспорт в Беларусь вооружений, чипов для них, продукции двойного назначения, эмбарго на белорусские нефтепродукты и другие подобные меры. Смягчение этой части санкций против Беларуси противоречило бы более важной задаче — ослабления России и ограничения доступных ей ресурсов для ведения войны. Чем сильнее будет Москва за счет обхода санкций через Беларусь, тем меньше стимулов это даст и Минску для изменения его политики. Более того, союз белорусского и российского режимов будет только прочнее на фоне сотрудничества по серому импорту и экспорту через Беларусь.
Однако санкции против Минска не исчерпываются этими, по сути — антироссийскими, мерами. Все остальные ограничительные меры, по замыслу, должны побуждать белорусскую власть к движению в ожидаемую Западом сторону. Однако пока этого не происходит.
Адвокаты жесткой линии, включая многих белорусских оппозиционных политиков, объяснят эту проблему недостатком давления: если ввести все возможные санкции против Беларуси, то Лукашенко станет сговорчивее. Однако чем меньше ограничительных мер остается в арсенале западных стран, тем больше сомнений вызывает эта позиция.
Представим себе полную экономическую блокаду Беларуси со стороны Запада — с закрытой для товарооборота границей с ЕС, отключением всех банков от SWIFT и заморозкой резервов и корреспондентских счетов белорусского Нацбанка в США и ЕС. Даже это не будет экзистенциальной проблемой для Лукашенко. Пока Россия готова и способна помогать Минску, нет причин думать, что следующие раунды западных санкций способны заставить Лукашенко идти на уступки. Скорее, психологический эффект до сих пор был обратным: поняв, что Запад уже применил в 2022 году самые болезненные из своих санкций, Лукашенко стал меньше бояться следующих пакетов ограничений.
Поэтому Западу стоит вернуть фокус своей санкционной политики на ее главную задачу — изменение поведения Минска. Это значит искать стимулы, чтобы Лукашенко или те, кто придут ему на смену, захотели предпринимать серьезные шаги для отмены санкций. Такой подход подразумевает, что санкции не должны превращаться в цель политики, им нужно оставаться ее инструментом. Чтобы инструмент был эффективным, он не может становиться бессрочной частью политического ландшафта, новой нормальностью, к которой все игроки просто адаптируются.
В рамках этого подхода есть место и время как для ослабления санкций, так и для их ужесточения. Например, если уже введенные санкции будет легко обойти, стремление Минска добиваться их отмены окажется ниже, чем если бы путей обхода не было. Поэтому Запад должен продолжать работу по закрытию всех лазеек в исполнении как персональных, так и секторальных санкций. Это означает среди прочего:
- ужесточение уголовной и финансовой ответственности за нарушение санкционного режима резидентами западных стран,
- больше инвестиций в расследование схем обхода санкций (как на уровне СМИ и НПО, так и на уровне правительственных институтов),
- регулярное обновление санкционных списков с включением туда фирм-посредников и подставных владельцев компаний, подпавших под санкции ранее,
- более активное применение вторичных санкций против компаний, банков и лиц в третьих странах, которые способствуют обходу санкций.
С другой стороны, предлагаемый подход подразумевает и больше гибкости в снятии санкций в нужный момент. Сегодня он, очевидно, еще не настал. Дело даже не только в огромном числе формальных барьеров для смягчения санкций. Сугубо с политической точки зрения, пока инициатива не исходит от белорусской власти, для Запада это было бы ходом из заведомо слабой позиции. Лукашенко сейчас не нуждается в восстановлении западного вектора настолько, чтобы идти на серьезные шаги навстречу. А значит, добытые из Минска тактические уступки в обмен на ослабление санкций сейчас, скорее всего, оказались бы минимальными и крайне неустойчивыми.
Помимо помощи Украине и более серьезного давления на Россию, сегодня у Запада нет инструментов, чтобы ускорить «созревание» Минска к моменту, когда он будет готов идти на серьезные уступки ради снятия санкций. Поэтому их стоит рассматривать скорее как переговорный козырь для будущего разговора с белорусской властью. Подходящее время может наступить через много лет, но уже сейчас пора готовить для такого разговора почву.
Для начала стоит создать «зеленый список» ограничений против Беларуси. Туда попадут такие санкции, которые в теории могут быть сняты лишь в ответ на встречные шаги со стороны Минска (то есть до завершения войны в Украине и улучшения отношений Запада с Россией). Вне списка останутся санкции, снятие которых усилило бы возможности России по обходу введенных против нее ограничений. Кроме того, приоритет должен отдаваться тем секторам белорусской экономики, которые работают преимущественно на нероссийском сырье либо минимально зависели от РФ до введения санкций. Очевидные кандидаты на попадание в «зеленый список»: авиация (в первую очередь «Белавиа», которой ранее запретили перелеты в западном направлении), калийные удобрения, деревообработка, а также предприятия, не задействованные в военно-промышленном комплексе.
Логика проста: допуск таких компаний на западные рынки способствует автономизации белорусской экономики от российской. Этого нельзя в той же мере сказать, например, о нефтепереработке или производстве азотных удобрений, целиком зависящих от российского сырья.
Кроме того, в «зеленый список» можно включить персональные санкции против приближенных к Лукашенко, включая членов его семьи и тех бизнесменов, кто не причастен к белорусским репрессиям и не оказывает помощь российской армии.
После этого самим Западом должна быть согласована дорожная карта шагов, которые могут привести к приостановке этих санкций: какие именно уступки ожидаются от Минска взамен на пошаговое снятие этих ограничений. Разумеется, речь должна идти об освобождении политзаключенных, о прекращении репрессий и миграционного кризиса, а также о посильном дистанцировании от российской войны в Украине. Затем эта дорожная карта должна быть доведена до сведения белорусской власти.
Сама по себе дорожная карта вряд ли немедленно сподвигнет Минск выполнять свою часть будущей «сделки». Но когда внешняя среда для нынешней или следующей белорусской власти ухудшится, наличие такой дорожной карты ускорит процесс разрядки.
С одной стороны, когда Минск станет более сговорчив, самим западным странам не нужно будет тратить долгие месяцы, чтобы определиться со своим поведением в новых условиях. С другой — наличие дорожной карты повысит вероятность того, что в Минске вообще будут рассматривать нормализацию отношений с Западом как доступную для себя опцию. Важно, чтобы в критический момент в отношениях с Россией белорусское руководство не было охвачено фатализмом по поводу перспектив на западном направлении. Такой сценарий лишь ускорил бы эрозию белорусского суверенитета: Минск будет им торговать вместо того, чтобы попробовать разморозить связи с Западом. Подобный исход — в интересах Кремля и никого более.
3. Поддержание контактов с Минском
Резкое неприятие западными странами действий белорусского режима не должно приводить к полному прекращению контактов с Минском. Даже коммуникация на высшем уровне не тождественна признанию легитимности Лукашенко и не подрывает возможности Запада по продолжению давления на белорусскую власть. В 2021 году с Лукашенко в разгар миграционного кризиса общалась тогдашний канцлер ФРГ Ангела Меркель. В 2022-м, сразу после начала российского вторжения в Украину, ему звонил президент Франции Эммануэль Макрон. Эти и другие подобные контакты не мешали Западу принимать все новые пакеты санкций.
У сохранения контактов есть понятная добавленная стоимость. Если говорить о дипломатическом присутствии западных стран в Беларуси, то оно позволяет им иметь канал рабочей коммуникации с Минском, который может пригодиться в будущем для восстановления диалога на более высоком уровне. Как и в случае с перспективами снятия санкций, важно, чтобы в момент, когда белорусская власть будет готова к шагам навстречу Западу, долгие месяцы или даже годы не тратились на восстановление базовой дипломатической инфраструктуры отношений.
Во-вторых, дипломаты в Минске — важный источник информации о том, что там происходит. Замыкание контактов лишь на оппозиционные группы в диаспоре несет в себе определенные риски. Даже движимые лучшими намерениями политики в изгнании могут формировать слишком оптимистичные оценки ситуации в стране. Когда такие оценки становятся фундаментом при выработке политики Запада, включая меры давления на Минск, возникает риск неоправданного оптимизма в отношении хрупкости белорусского режима или состояния общества. Информация от дипломатов изнутри Беларуси помогает более сбалансированно смотреть на ситуацию.
Коммуникация на более высоком уровне также может решать свои ограниченные задачи. Во-первых, с высокой долей вероятности после Лукашенко Беларусью будет управлять кто-то, вышедший из сегодняшней номенклатуры. Западу уже сейчас стоит устанавливать хоть какие-то контакты с этими людьми. Это улучшит понимание взглядов и особенностей тех, кто придет после транзита власти.
Во-вторых, как представителям номенклатуры, так и самому Лукашенко следует регулярно доносить сигнал: в отношениях с Западом возможен альтернативный путь — диалога и деэскалации, и Минск может начать движение по этому пути. Важно, чтобы белорусское руководство не считало западный вектор закрытым навсегда.
Наконец, в-третьих, Лукашенко неоднократно демонстрировал готовность идти на некоторые уступки взамен на акты символического признания его значимости. В свое время звонки от тогдашнего госсекретаря США Майка Помпео и президента Израиля Ицхака Герцога позволили освободить граждан этих стран из тюрьмы. Такой же эффект имело вручение послом Швейцарии верительных грамот Лукашенко (на фоне отказа большинства европейских правительств делать это) — на свободу вышла гражданка республики. Два телефонных звонка от Меркель в разгар миграционного кризиса привели (вкупе с жесткой позицией Польши, Литвы и Латвии) к деэскалации конфликта.
Разумеется, все проблемы в отношениях невозможно решить таким путем. Едва ли Лукашенко будет готов даже массово освобождать политзаключенных лишь взамен на общение с высокопоставленными западными политиками. Но если такие возможности еще есть, то даже с моральной точки зрения они должны быть использованы. Эти контакты, как показала практика, не ведут к значимому улучшению международной позиции Лукашенко, однако спасают конкретных людей. И это еще один аргумент в пользу сохранения как неформальных каналов коммуникации, так и дипломатического присутствия в Минске — для подобных договоренностей нужна подготовительная работа.
4. Возвращение к безъядерной Беларуси
Учитывая отсутствие в Беларуси российских военных баз, серьезным цементирующим фактором военного союза двух стран стало российское тактическое ядерное оружие (ТЯО), которое с лета 2023 года, судя по всему, размещено в Беларуси. Когда и если Минск захочет вернуться к более нейтральной внешней политике, избавиться от ТЯО будет нетривиальным вызовом для любой власти даже после Лукашенко. Запад может и должен помочь Минску в этом. Возвращение Беларуси к безъядерному статусу — общий интерес Запада, Украины и большинства белорусов, которые, по всем доступным опросам, выступают против размещения ТЯО в стране.
Поэтому важно, чтобы российское ядерное присутствие в Беларуси не выпало из общего контекста поствоенного урегулирования в Восточной Европе, время которого однажды придет. Учитывая, что Москва разместила ТЯО в Беларуси в качестве сигнала о готовности к ядерной эскалации в адрес НАТО, этот шаг неразрывно связан с войной в Украине. Следовательно, и вывод ТЯО из Беларуси в будущем должен рассматриваться именно как неотъемлемый компонент общей деэскалации после окончания российско-украинской войны.
Сложно предсказать, будет ли архитектура безопасности в Европе после войны складываться через переговоры с Россией или без них, «явочным принципом». Неясно и то, окажется ли у Запада и Украины в случае таких переговоров достаточно рычагов, чтобы выставлять Москве требования о сворачивании своего военного присутствия в Беларуси. Однако если ситуация в итоге пойдет по такому сценарию, то вывод из Беларуси российского ТЯО будет важным вкладом не только в региональную безопасность, но и в способность Минска к более свободному внешнеполитическому маневру после этого.
Чтобы этот вопрос имел более высокие шансы попасть на будущий стол переговоров, Западу стоит уже сейчас регулярно и активно артикулировать это требование к России и белорусским властям. В идеале частью такого пакета требований должен стать и вывод из Беларуси всех войск и систем вооружений, которые были размещены там во время полномасштабной войны в Украине и непосредственно перед ней, начиная со второй половины 2021 года.
Запад может занять такую позицию не только исходя из интересов безопасности соседей Беларуси, включая Украину. Требование о сокращении российского военного присутствия в Беларуси, и особенно — о выводе ТЯО, логично вытекает из непризнания Западом легитимности Лукашенко. Он легализовал размещение ядерного оружия в конституции Беларуси и подписал соглашение с Россией об этом уже после событий 2020 года. Таким образом, речь идет о решениях, принятых вопреки мнению большинства белорусов. Решениях политика, чьи полномочия, мягко говоря, вызывают сомнения. Это делает менее убедительными возражения о том, что размещение российского ядерного оружия — добровольный суверенный выбор Беларуси.
5. Институализация белорусского вопроса
Еще одна базовая проблема при выработке долгосрочной стратегии по отношению к Беларуси — ее низкое место в списке внешнеполитических приоритетов западных правительств. Такая ситуация вполне объяснима, но в результате западные бюрократии не способны уделять много усилий и времени белорусскому направлению, тем более на высоком уровне. Регулярная ротация политиков и дипломатов в западных демократиях также приводит к потере институциональной памяти в отношении Беларуси и еще больше укорачивает горизонт планирования.
Чтобы смягчить последствия этой проблемы, западным правительствам стоит назначать уполномоченных или спецпредставителей по Беларуси — как внутри своих бюрократий, так и на межгосударственном уровне. Франция, Швеция, Эстония, Польша и Литва уже пошли по такому пути на фоне прекращения мандатов их послов в Беларуси. Полезно будет иметь таких же спецпредставителей на уровне Евросоюза, в его ключевых государствах (например, Германии), а также в Великобритании (мандат ее посла в Минске скоро заканчивается) и США.
Спецпредставители могут заниматься координацией политики Запада на белорусском направлении, а также помогать удерживать эту тему на повестке дня в своих столицах. При этом такие официальные лица будут более способны к выработке идей для долгосрочной стратегии действий, ведь это будет их основной задачей.
Заключение. Смена парадигмы
Принципиальная сложность белорусского вопроса состоит в отсутствии краткосрочных решений. Если западные страны хотят позитивно повлиять на траекторию развития Беларуси, то должны расширить свой горизонт планирования.
Отдача от всех мер, рекомендуемых в этой статье, может стать заметна через многие годы. Даже при хорошем стечении обстоятельств плоды сегодняшних правильных решений западных государств, возможно, смогут оценить только преемники сегодняшних дипломатов и официальных лиц.
Еще менее приятный факт: некоторые сценарии предполагают, что, несмотря на стратегически верные усилия Запада, Беларусь продолжит двигаться по пути консолидации авторитарного режима, уничтожения свободомыслия внутри страны и погружения в интеграционные объятия России. Более того, даже смена лидеров в обеих странах — не гарантия того, что реализация этого сценария прекратится.
Однако у выработки долгосрочной и, возможно, не самой амбициозной стратегии Запада, которая предлагается в этой статье, есть лишь одна сущностная альтернатива — сохранять пассивный и реактивный подход в отношении Беларуси. Гарантий успеха (и тем более быстрого успеха) нет. Но любые усилия, которые увеличивают его вероятность в будущем, — это движение в правильном направлении. Именно такую парадигму белорусской политики стоит взять на вооружение Западу.
Примечания
1 В статье мы исходим из того, что ТЯО было размещено в Беларуси, как об этом заявляли Владимир Путин и Александр Лукашенко. Также в июле 2023 года CNN цитировала неназванных источников в разведке США, которые заявили, что «нет причин сомневаться» в размещении первой партии ТЯО в Беларуси (https://edition.cnn.com/2023/07/21/politics/putin-russia-nuclear-weapons-belarus/index.html). Однако важно иметь в виду, что эта информация пока не была подтверждена визуально или другими независимыми источниками. От белорусских мониторинговых групп известно лишь о передвижении в страну российских военных эшелонов, которые могли использоваться для перемещения ТЯО или его компонентов (https://motolko.help/ru-news/chto-slyshno-pro-tyao-v-belarusi/).
2 Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместной охране внешней границы Союзного государства в воздушном пространстве и создании Единой региональной системы противовоздушной обороны Российской Федерации и Республики Беларусь. — https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/international_contracts/international_contracts/2_contract/45413/
3 Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместном обеспечении региональной безопасности в военной сфере. — https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/international_contracts/international_contracts/2_contract/47455/
4 Договор о Евразийском экономическом союзе. — https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=f01400176
5 Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией об общих принципах налогообложения по косвенным налогам. — https://nalog.gov.by/upload/iblock/d05/izibz2wbt8ftwdc8vkoghoq9dguh1wqr.pdf
6 Отношение беларусов к войне и внешней политике (дата проведения: 8 - 14 ноября 2023 года). — Что думают беларусы. — https://belaruspolls.org/wave-17
7 Геополитические ориентации и взгляды на войну в Украине в беларуском обществе в разрезе уровня образования. — Беларуская аналітычная мастэрская. — https://bawlab.eu/research/310-geopoliticeskie-orientacii-i-vzgady-na-vojnu-v-ukraine-v-belaruskom-obsestve-v-razreze-urovna-obrazovania
8 Отношение беларусов к войне и ценностные ориентации (дата проведения: 15 - 27 марта 2023). — Что думают беларусы. — https://belaruspolls.org/wave-15
9 Эмма Левашкевич. Вардомацкий: Общество разделено на "нет войне" и "нет войны". — https://www.dw.com/ru/andrej-vardomackij-obsestvo-v-belarusi-razdeleno-na-net-vojne-i-net-vojny/a-66058658
10 Подборка таких экспертных оценок:
https://foreignpolicy.com/2022/03/03/nato-must-prepare-to-defend-its-weakest-point-the-suwalki-corridor/
https://yadda.icm.edu.pl/baztech/element/bwmeta1.element.baztech-8644f79c-57ce-4afd-aa7d-e6b9e664488f
https://www.ft.com/content/38b1906f-4302-4a09-b304-dc2ecf5dc771
https://www.cna.org/archive/CNA_Files/pdf/russian-forces-in-the-western-military-district.pdf
11 Belarusian identity in 2023: A quantitative study / Philipp Bikanau, Konstantin Nesterovich. — Kyiv: Friedrich Ebert Foundation in Ukraine, Project Belarus. — https://library.fes.de/pdf-files/bueros/belarus/20889.pdf Belarusians’ media consumption, attitudes to mobilization and political identities (poll conducted 11-20 November 2022). — What Belarusians think. — https://en.belaruspolls.org/wave-13
12 Отношение беларусов к войне и внешней политике (дата проведения: 8 - 14 ноября 2023 года). — Что думают беларусы. — https://belaruspolls.org/wave-17
13 2020 Schengen Visa statistics by third country. — Schengen Visa Statistics. — https://statistics.schengenvisainfo.com/2020-schengen-visa-statistics-by-third-country/