В последние несколько месяцев Россия столкнулась с жестким кризисом на рынке нефтепродуктов. Цены на дизельное топливо и бензин резко выросли, а сами нефтепродукты оказались в большом дефиците, особенно в некоторых регионах. Пытаясь спасти ситуацию, правительство запретило экспорт дизтоплива и бензина до особого распоряжения. И хотя сейчас уже можно говорить о скором смягчении этого запрета, последствия принятых решений будут ощущаться еще долго.
Как страна, которую даже недоброжелатели называют «бензоколонкой», могла дойти до дефицита топлива? Дело не только в многолетних попытках властей выстраивать все более сложные механизмы, чтобы защитить внутрироссийские цены от рыночной реальности. Свою роль сыграл и конфликт внутри правительства, где стимулы выстроены так, что каждый чиновник склонен решать свою узкую задачу, а не общую. Наконец, кризис стал яркой демонстрацией того, как вызванный войной стресс провоцирует эффект домино в самых неожиданных местах.
Горячее лето 2023-го
Многие годы экономическая политика РФ базировалась на уверенности в том, что внутрироссийские цены на нефтепродукты должны быть относительно низкими. Такой подход несправедливо перераспределяет природную ренту, но российское руководство это никогда не смущало.
Это консервировало высокий уровень потребления энергии в стране и делало экономику чувствительной к колебаниям цен на топливо. Нефтепродукты давно стали сигнальным товаром, подорожание которого провоцирует всеобщий рост цен (несмотря на то, что в себестоимости продукции, например, сельского хозяйства расходы на топливо составляют всего несколько процентов).
Тем не менее с 2010 года российское государство хоть и сохраняет формально свободный рынок нефтепродуктов, одновременно активно пытается управлять ценами на них так, чтобы они не зависели от мировой конъюнктуры, а лишь росли в пределах общей инфляции. Все это исключительно ради сохранения психологического комфорта населения и во вред повышению устойчивости и энергоэффективности экономики России.
Рыночные силы не раз испытывали эту систему на прочность, заставляя власти прибегать ко все новым костылям и заплаткам. Система кое-как пережила скачки курса и взлет мировых цен на нефть 2022 года, потому что из-за санкций российским нефтяникам было не так-то и просто экспортировать свой товар, а правительство взимало налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) по ставке, рассчитанной исходя из официальных котировок российской нефти — столь низких, что они имели мало отношения к реальности.
В результате в 2022 году российские нефтяники предпочитали оставлять добытое на внутреннем рынке, а государство продолжало выплачивать компаниям компенсацию по демпферному механизму, исходя из цены нефтепродуктов в Европе. Эти ножницы между расчетной ценой для исчисления НДПИ и ценой для демпфера были особенно выгодны для российских компаний.
Однако к лету 2023 года многое изменилось. С одной стороны, для российского потребителя все складывалось вроде бы хорошо. Соглашение с ОПЕК+ ограничило экспорт сырой нефти из России и подталкивало к увеличению объемов переработки. И такое увеличение действительно произошло. Нарастить объемы выпуска бензина и дизтоплива также помогло введение в строй новых установок глубокой переработки мазута (они строились несколько лет в рамках долгосрочной программы модернизации отрасли).
Но при этом нефтяные компании смогли наконец отработать новые логистические и платежные схемы, в результате чего дисконты сократились, а проблемы с экспортом во многом ушли в прошлое. Правительство тем временем изменило подход к расчету НДПИ. Цены на мировом рынке снова пошли вверх (причем на продукты нефтепереработки они росли быстрее, чем на сырую нефть), а рубль начал заметно слабеть. Так что зазор между рекомендованной внутрироссийской ценой и рыночной мировой стал быстро увеличиваться.
Изменился и характер потребления топлива. Всплеск регионального потребления произошел на юго-западе России (из-за потребностей армии), а также на маршрутах из центральных регионов на Кавказ и в Крым (из-за летних отпусков). Также среди факторов был более ранний, чем обычно, урожай и затянувшийся ремонт на нескольких крупных НПЗ, что, возможно, стало следствием санкций — из-за них могли возникнуть проблемы с оригинальными запчастями и расходными материалами для химических реакторов.
Все вместе привело к острому региональному дефициту нефтепродуктов. Преодолеть его оказалось не так-то просто: железные дороги, по которым можно было бы подвезти топливо из других регионов, были заняты (видимо, составами с военными грузами). Очень быстро информация о дефиците в одной части страны стала менять ожидания участников рынка и подталкивать их к повышению цен и в других регионах.
Война ведомств
Тем временем Минфин решал свои проблемы. Рост военных расходов вынудил ведомство всерьез заняться поиском дополнительных средств. И в качестве одной из мер было предложено вдвое сократить выплаты по демпферу. Минфин счел это вполне справедливым, учитывая высокие выплаты 2022 года.
Однако, с точки зрения нефтяных компаний, сверхдоходы предыдущих периодов остались давно в прошлом, а текущее уменьшение выплат в корне изменяло всю ситуацию: поставки на внутренний рынок стали убыточными и по сравнению с отправкой на экспорт, и в абсолютном выражении. Уменьшение выплат по демпферу началось в сентябре, но известно об этом стало в конце июля, что уже тогда повлияло на поведение компаний.
У демпферного механизма есть интересное свойство — государство платит нефтяным компаниям, только если среднемесячная цена на бирже не вышла за верхнюю границу рекомендованного коридора. Если компании уверены, что цена останется в пределах коридора, то есть смысл выставлять свои объемы на биржу по ограниченным ценам. Если же появляется уверенность, что коридор не устоит и демпферных выплат не будет, то рационально выставлять заявки на продажу как минимум по экспортной цене или не выставлять вовсе, дожидаясь выхода цен на новый уровень.
Тактика выжидания работает и для участников крупно- и мелкооптового рынка, и для владельцев сетей заправок. Так и развивались события на топливном рынке России в августе-сентябре. Именно тогда кризис стал полномасштабным.
Происходящее оказалось серьезной проблемой для властей — демонстрацией того, что далеко не все в России остается под контролем во время войны. И это не говоря уже о реальных проблемах из-за дефицита топлива для транспорта, сельского хозяйства и всей экономики.
Попытки уговорить нефтяников работать себе в убыток не сработали. Уговорить Минфин продолжить демпферные выплаты в прежнем объеме также не удалось. В ведомстве твердо стояли на позиции, что они свою проблему решили, а Минэнерго просто надо лучше работать. В итоге было решено зайти с козырей: запретить экспорт дизтоплива и бензина до особого распоряжения.
Очевидно, что запрет скоро смягчат: сигналы об этом уже поступают. Но последствия будут ощущаться еще долго. Запрет — это не просто сильная, а сверхсильная мера. Российская нефтепереработка долгие годы развивалась в расчете на экспорт. Если говорить о бензине, то его производится примерно на 10–15% больше, чем нужно стране. А в случае с дизельным топливом экспортировалось около 56% от производимого объема.
Поменять структуру производства нефтепродуктов крайне сложно: маневр между разными продуктами возможен лишь на единицы процентов. Мощностей для долгосрочного хранения больших объемов нефтепродуктов в России тоже особо нет. Причем за последние годы ситуация заметно усложнилась: нефтяные компании ради повышения эффективности своей работы стремились уменьшать складские остатки и закрывать устаревшие нефтебазы, становящиеся при этом ненужными.
Также решение правительства болезненно с точки зрения экспортной выручки. Запрещен экспорт продукта, который сейчас на 50% дороже сырой нефти. Мало того, это удар по коммерческой деятельности нефтяных компаний, нашедших новые рынки взамен привычных европейских, которые были потеряны с введением эмбарго на российские нефтепродукты в феврале 2023 года.
Не менее серьезны и имиджевые потери. Новые контрагенты только-только начали закупать российское дизтопливо. При этом в первую очередь они опасались возможных проблем от ужесточения западных санкций. А оказалось, что сюрпризы готовит российское правительство. Двойная доза политического риска может заставить новых покупателей российского дизтоплива требовать больших скидок. А кто-то может вообще отказаться от дальнейших закупок в пользу более предсказуемых поставщиков.
При этом не очень понятно, что в таком случае делать с нефтью. Сокращение производства на НПЗ означает сокращение спроса на нефть с их стороны. Нефтяной экспорт тоже ограничен добровольными обязательствами в рамках ОПЕК+. Это, кстати, новация нынешнего года: до этого ограничивалась только добыча. Скорее всего, с партнерами можно будет договориться: сокращение экспорта разных видов топлива будет означать рост спроса на нефть со стороны НПЗ во всем мире. Но соответствующие переговоры — это еще одна дополнительная, причем не самая простая задача.
С заплатками и подпорками
Резкий рост цен на нефтепродукты на российском рынке происходит не впервые. Однако до 2014 года рост цен на нефть вызывал укрепление рубля, что помогало рублевым ценам на топливо выглядеть более стабильно. Этот механизм сломался, когда Банк России перешел к таргетированию инфляции, что спровоцировало стремительный рост цен в 2018 году.
Тем не менее тогда российские власти действовали куда более изящно. По рассказам источников, правительство намекнуло таможенным органам, что им следует тщательнее и без спешки оформлять документы на экспорт нефтепродуктов. Пропускная способность таможни искусственно уменьшилась, что привело к снижению цен и дало время на переговоры с нефтяными компаниями о демпферном механизме.
В 2023 году правительство тоже пыталось договориться с бизнесом «по-хорошему». Но компромисс в этот раз не просматривался, так как правительство хотело невозможного. Одна его часть (Минфин) настаивала: налоги на добываемую нефть должны быть высокими в соответствии с мировыми ценами, а компенсирующие выплаты из бюджета надо сократить. Другая часть в лице Минэнерго и Минсельхоза пыталась уговорить нефтяные компании и дальше продавать топливо по низким ценам в большом количестве и во всех сегментах рынка.
Использование «ядерной кнопки» в виде полного запрета экспорта было, с одной стороны, жестом отчаяния чиновников. Они хотели показать и гражданам, и начальству, что не бездействуют, а предпринимают решительные действия. С другой стороны, это был способ перехватить инициативу за столом переговоров. Если до этого чиновники действовали под непрерывным давлением дефицита и должны были уговаривать компании принять предложения правительства, то теперь проблемы возникли уже у нефтяных компаний, а правительство слушает их предложения.
В последние годы в российской энергетике было все больше дирижизма. Государство активно вмешивалось в рыночные механизмы ради краткосрочных популистских целей. Каждый шаг в этом направлении создавал дополнительные проблемы, которые приходилось решать новыми заплатками и подпорками. Система регулирования цен на топливо на внутреннем рынке России становилась все более громоздкой. Но до определенного момента это никого особо не волновало.
Начавшаяся война показала нежизнеспособность выстроенного механизма, а кризис доказал неэффективность правительства технократов, где каждый решает свои узкие задачи, не задумываясь об общих целях. Однако похоже, что у кабинета министров сейчас нет особого пространства для маневра: надо во что бы то ни стало и дальше удерживать цены на топливо на низком уровне. Это значит, что сформировавшаяся система продолжит усложняться. И будет становиться все более уязвимой и все менее эффективной.
